1、不能以政府審計(jì)結(jié)論為工程結(jié)算依據(jù)的三個(gè)法律依據(jù)
法律依據(jù)一：《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)新冠肺炎疫情防控有序推動(dòng)企業(yè)開復(fù)工工作的通知》（建辦市〔2020〕5號(hào)）第二條第（七）項(xiàng)和《關(guān)于印發(fā)房屋市政工程復(fù)工復(fù)產(chǎn)指南的通知》（建辦質(zhì)〔2020〕8號(hào)）第7.4明確規(guī)定：政府和國(guó)有投資工程不得以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)，建設(shè)單位不得以未完成決算審計(jì)為由，拒絕或拖延辦理工程結(jié)算和工程款支付。
法律依據(jù)二：《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第728號(hào)）第11條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有大型企業(yè)不得強(qiáng)制要求以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，但合同另有約定或者法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。
法律依據(jù)三：全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2017年作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工備函〔2017〕22號(hào)），該復(fù)函認(rèn)為：“地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。”
法律依據(jù)四：《關(guān)于糾正處理地方政府規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)規(guī)定的函》（國(guó)法秘備函〔2017〕447號(hào)）要求全國(guó)有關(guān)省區(qū)市糾正處理在地方政府規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)條款。
2、不能以政府審計(jì)結(jié)論為工程結(jié)算依據(jù)的法律分析
第一、政府審計(jì)與工程結(jié)算所關(guān)注的內(nèi)容不一致，兩者無(wú)必然聯(lián)系
《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第6條的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容有：履行基本建設(shè)程序情況、投資控制和資金管理使用情況、項(xiàng)目建設(shè)管理情況、有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃實(shí)施情況、工程質(zhì)量情況、設(shè)備物資和材料采購(gòu)情況、土地利用和征地拆遷情況、環(huán)境保護(hù)情況、工程造價(jià)情況、投資績(jī)效情況等等?？梢?，政府審計(jì)是一種行政監(jiān)督行為，主要目的是對(duì)財(cái)政投資規(guī)模、資金使用情況、有無(wú)截流國(guó)家資金、有無(wú)任意擴(kuò)大投資、是否存在腐敗浪費(fèi)問(wèn)題等行為進(jìn)行審查監(jiān)督，并作出合規(guī)性審查意見。
工程結(jié)算是指發(fā)包人與承包人就工程建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)、其他應(yīng)付款（含保證金、索賠款、獎(jiǎng)勵(lì)款等）及相應(yīng)的已付款、應(yīng)扣款，還有質(zhì)保金、付款計(jì)劃等各方面內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，據(jù)以確定最終欠付金額及后續(xù)履行安排的過(guò)程。工程結(jié)算最主要關(guān)注點(diǎn)為工程造價(jià)的最終確認(rèn)，系平等民事主體之間的雙方民事法律行為。
因此，政府投資工程中的政府審計(jì)與工程結(jié)算所關(guān)注的內(nèi)容并不一致，兩者并無(wú)必然聯(lián)系。
第二、在“招標(biāo)文件或合同中以審計(jì)結(jié)論為工程結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)已經(jīng)被廢止
有些地方通過(guò)制定地方性法規(guī)，明確規(guī)定在招標(biāo)文件或合同中須以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算價(jià)款的依據(jù)。由此使得大量政府投資項(xiàng)目的發(fā)包人以等候政府審計(jì)結(jié)果為由拖延支付工程款、材料款，嚴(yán)重?fù)p害了承包人以及下游供應(yīng)商和勞務(wù)企業(yè)的權(quán)益。
法工備函〔2017〕22號(hào)否定了地方性法規(guī)中有關(guān)“以政府審計(jì)為準(zhǔn)”規(guī)定的合法性，即在合同沒(méi)有約定“以政府審計(jì)為準(zhǔn)”條款的情況下，發(fā)包人和法院不應(yīng)根據(jù)地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定要求以政府審計(jì)作為工程結(jié)算的依據(jù)。
《關(guān)于糾正處理地方政府規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)規(guī)定的函》（國(guó)法秘備函〔2017〕447號(hào)）要求全國(guó)有關(guān)省區(qū)市糾正處理在地方政府規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)條款。
根據(jù)法工備函〔2017〕22號(hào)和國(guó)法秘備函〔2017〕447號(hào)的規(guī)定，政府投資項(xiàng)目不可以以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的法律依據(jù)。因此，如果在建設(shè)工程施工合同中未約定：建筑工程以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)，則建設(shè)工程款的結(jié)算不能以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的法律依據(jù)。
第三、如果建設(shè)工程施工合同中約定了：以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)，則工程結(jié)算必須以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的依據(jù)
建設(shè)工程合同的工程竣工結(jié)算依據(jù)應(yīng)以當(dāng)事人約定為準(zhǔn)，在政府投資工程項(xiàng)目中當(dāng)事人如未明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)時(shí)，審計(jì)部門對(duì)建設(shè)工程所作審計(jì)結(jié)論不能作為工程的結(jié)算依據(jù)。反之，則工程結(jié)算必須以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的法律依據(jù)。
分析結(jié)論
通過(guò)以上法律分析，得出以下兩點(diǎn)結(jié)論：
第一、建筑施工企業(yè)與政府投資項(xiàng)目的發(fā)包方簽訂的建筑施工合同中的“工程結(jié)算條款”中，絕對(duì)不可以約定：工程結(jié)算以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的法律依據(jù)。
第二、如果建筑施工企業(yè)與政府投資項(xiàng)目的發(fā)包方在談判過(guò)程中處于劣勢(shì)，在施工合同中已經(jīng)約定：工程結(jié)算以政府審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算的法律依據(jù)，則工程結(jié)算必須遵循以政府審計(jì)結(jié)論為法律依據(jù)。
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