國務院關于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責發(fā)生制政府綜合
財務報告制度改革方案的通知
國發(fā)〔2014〕63號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
國務院同意財政部《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
國務院
2014年12月12日
權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案
財政部
按照黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）有關要求，為建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面、準確反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，制定本方案。
一、建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的重要意義
我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，僅實行決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產(chǎn)負債和成本費用，不利于強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險，難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的要求。因此，必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務信息的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。
二、指導思想、總體目標和基本原則
（一）指導思想。
認真貫徹落實黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，按照黨中央、國務院決策部署，加快推進政府會計改革，逐步建立以權(quán)責發(fā)生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等報表為核心的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，提升政府財務管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（二）總體目標。
權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，總體目標是通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學、規(guī)范的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
（三）基本原則。
1.立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，積極借鑒我國企業(yè)會計改革的成功做法，吸收國際公共部門會計準則、有關國家政府財務報告制度改革的有益經(jīng)驗，構(gòu)建具有中國特色的政府綜合財務報告制度。
2.堅持繼承發(fā)展，注重改革創(chuàng)新。積極吸收近年來完善現(xiàn)行政府會計制度、行政事業(yè)單位會計改革以及政府綜合財務報告試編中取得的經(jīng)驗，注重制度創(chuàng)新，強化信息技術支撐，準確反映政府資產(chǎn)負債狀況和運行成本，促進政府規(guī)范管理和有效監(jiān)督。
3.堅持公開透明，便于社會監(jiān)督。按照政府信息公開要求，規(guī)范公開內(nèi)容和程序，促進公開常態(tài)化、規(guī)范化和法制化，滿足各有關方面對政府財務狀況信息的需求，進一步增強政府透明度。
4.做好總體規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進?？茖W合理設計改革總體框架和目標，指導改革有序推進。充分考慮改革的復雜性和艱巨性，先行試點，由易到難，分步實施，積極穩(wěn)妥地推進改革。
三、主要任務
（一）建立健全政府會計核算體系。推進財務會計與預算會計適度分離并相互銜接，在完善預算會計功能基礎上，增強政府財務會計功能，夯實政府財務報告核算基礎，為中長期財政發(fā)展、宏觀調(diào)控和政府信用評級服務。
（二）建立健全政府財務報告體系。政府財務報告主要包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。政府部門編制部門財務報告，反映本部門的財務狀況和運行情況；財政部門編制政府綜合財務報告，反映政府整體的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性。
（三）建立健全政府財務報告審計和公開機制。政府綜合財務報告和部門財務報告按規(guī)定接受審計。審計后的政府綜合財務報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務委員會備案，并按規(guī)定向社會公開。
（四）建立健全政府財務報告分析應用體系。以政府財務報告反映的信息為基礎，采用科學方法，系統(tǒng)分析政府的財務狀況、運行成本和財政中長期可持續(xù)發(fā)展水平。充分利用政府財務報告反映的信息，識別和管理財政風險，更好地加強政府預算、資產(chǎn)和績效管理，并將政府財務狀況作為評價政府受托責任履行情況的重要指標。
四、具體內(nèi)容
（一）建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。
1.制定政府會計基本準則和具體準則及應用指南?；緶蕜t用于規(guī)范政府會計目標、政府會計主體、政府會計信息質(zhì)量要求、政府會計核算基礎，以及政府會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等原則事項?；緶蕜t指導具體準則的制定，并為政府會計實務問題提供處理原則。具體準則依據(jù)基本準則制定，用于規(guī)范政府發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務或事項的會計處理，詳細規(guī)定經(jīng)濟業(yè)務或事項引起的會計要素變動的確認、計量、記錄和報告。應用指南是對具體準則的實際應用作出的操作性規(guī)定。
2.健全完善政府會計制度。政府會計科目設置要實現(xiàn)預算會計和財務會計雙重功能。預算會計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結(jié)余等預算執(zhí)行信息，財務會計科目應全面準確反映政府的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、費用等財務信息。條件成熟時，推行政府成本會計，規(guī)定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息。
3.制定政府財務報告編制辦法和操作指南。政府財務報告編制辦法應當對政府財務報告的主要內(nèi)容、編制要求、報送流程、數(shù)據(jù)質(zhì)量審查、職責分工等作出規(guī)定。政府財務報告編制操作指南應當對政府財務報告編制和財務信息分析的具體方法等作出規(guī)定。
4.建立健全政府財務報告審計和公開制度。政府財務報告審計制度應當對審計的主體、對象、內(nèi)容、權(quán)限、程序、法律責任等作出規(guī)定。政府財務報告公開制度應當對政府財務報告公開的主體、對象、內(nèi)容、形式、程序、時間要求、法律責任等作出規(guī)定。
（二）編報政府部門財務報告。
1.清查核實資產(chǎn)負債。各部門、各單位要按照統(tǒng)一要求有計劃、有步驟清查核實固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業(yè)國有資產(chǎn)、應收稅款等資產(chǎn)，按規(guī)定界定產(chǎn)權(quán)歸屬、開展價值評估；分類清查核實部門負債情況。清查核實后的資產(chǎn)負債統(tǒng)一按規(guī)定進行核算和反映。
2.編制政府部門財務報告。各單位應在政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系內(nèi)，按時編制以資產(chǎn)負債表、收入費用表等財務報表為主要內(nèi)容的財務報告。各部門應合并本部門所屬單位的財務報表，編制部門財務報告。
3.開展政府部門財務報告審計。部門財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規(guī)性，接受審計。
4.報送并公開政府部門財務報告。部門財務報告及其審計報告應報送本級政府財政部門，并按規(guī)定向社會公開。
5.加強部門財務分析。各部門應充分利用財務報告反映的信息，加強對資產(chǎn)狀況、債務風險、成本費用、預算執(zhí)行情況的分析，促進預算管理、資產(chǎn)負債管理和績效管理有機銜接。
（三）編報政府綜合財務報告。
1.清查核實財政直接管理的資產(chǎn)負債。財政部門要清查核實代表政府持有的相關國際組織和企業(yè)的出資人權(quán)益；代表政府發(fā)行的國債、地方政府債券，舉借的國際金融組織和外國政府貸款、其他政府債務以及或有債務。清查核實后的資產(chǎn)負債統(tǒng)一按規(guī)定進行核算和反映。
2.編制政府綜合財務報告。各級政府財政部門應合并各部門和其他納入合并范圍主體的財務報表，編制以資產(chǎn)負債表、收入費用表等財務報表為主要內(nèi)容的本級政府綜合財務報告?？h級以上政府財政部門要合并匯總本級政府綜合財務報告和下級政府綜合財務報告，編制本行政區(qū)政府綜合財務報告。
3.開展政府綜合財務報告審計。政府綜合財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規(guī)性，接受審計。
4.報送并公開政府綜合財務報告。政府綜合財務報告及其審計報告，應依法報送本級人民代表大會常務委員會備案，并按規(guī)定向社會公開。
5.應用政府綜合財務報告信息。政府綜合財務報告中的相關信息可作為考核地方政府績效、分析政府財務狀況、開展地方政府信用評級、編制全國和地方資產(chǎn)負債表以及制定財政中長期規(guī)劃和其他相關規(guī)劃的重要依據(jù)。
五、配套措施
（一）推動修訂相關法律法規(guī)。推動修訂《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法實施條例》等，為推進改革提供法律保障。
（二）修訂完善相關財務制度。根據(jù)需要，進一步完善相關行政事業(yè)單位財務制度和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等，保證改革順利實施。
（三）進一步完善決算報告制度。進一步完善決算報表體系，側(cè)重反映預算收支執(zhí)行情況，與政府財務報告有機銜接。
（四）優(yōu)化政府財政管理信息系統(tǒng)。構(gòu)建覆蓋政府財政管理業(yè)務全流程的一體化信息系統(tǒng)，不斷提高政府財政管理的效率和有效性。
（五）加強政府財務報告編報內(nèi)部控制。按規(guī)定建立和實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機制，設置充足的財務會計管理崗位，加強政府財務報告編報內(nèi)部控制，保證政府財務報告真實、完整、合規(guī)。
六、實施步驟
建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度涉及面廣，技術性、政策性、敏感性較強，宜逐步推進。政府會計規(guī)則尚未全面建立之前，在現(xiàn)行政府會計制度的基礎上，暫按照權(quán)責發(fā)生制原則和相關報告標準，編制出反映一級政府整體財務狀況的財務報告，為加強地方政府性債務管理、開展政府信用評級等提供信息支撐。與此同時，加快推進政府會計改革，建立審計、公開機制和分析應用體系事業(yè)單位財務分析報告，落實相關配套措施，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。
（一）2014—2015年工作。
1.組建政府會計準則委員會。
2.修訂發(fā)布財政總預算會計制度。
3.制定發(fā)布政府會計基本準則。
4.研究起草政府會計相關具體準則及應用指南。
5.制定發(fā)布政府財務報告編制辦法和操作指南。
6.開展政府資產(chǎn)負債清查核實工作。
7.完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法等。
8.開展財政管理信息系統(tǒng)一體化建設。
（二）2016—2017年工作。
1.制定發(fā)布政府會計相關具體準則及應用指南。
2.開展政府財務報告編制試點。
3.研究建立政府綜合財務報告分析指標體系。
（三）2018—2020年工作。
1.制定發(fā)布政府會計相關具體準則及應用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系。
2.完善行政事業(yè)單位財務制度和會計制度、財政總預算會計制度等。
3.對政府財務報告編制試點情況進行評估，適時修訂政府財務報告編制辦法和操作指南。
4.全面開展政府財務報告編制工作。
5.研究推行政府成本會計。
6.建立健全政府財務報告分析應用體系。
7.制定發(fā)布政府財務報告審計制度、公開制度。
七、組織保障
各地區(qū)、各部門要高度重視權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革工作，加強組織領導，明確任務分工和責任，抓好工作落實，確保改革順利推進。財政部要抓緊制定政府會計準則、政府財務報告編制辦法和操作指南等，修訂完善相關財務會計制度事業(yè)單位財務分析報告，并指導地方財政部門做好組織實施工作；審計部門要按規(guī)定組織做好政府財務報告審計工作。各部門、各單位要做好部門財務報告編報工作，有關部門要充分利用政府財務報告信息，按照職能分工做好相關監(jiān)督考核工作。
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